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立法“治山”:從保護到共享——《韶關市皇崗山芙蓉山蓮花山保護條例》解讀

作者:吳夢雁 靳林發表日期:2019-04-25 09:21:00

谷雨時節的粵北群山,清似雨露,香如芳草。正值春山明凈,草木蔓發之際,一部別具“綠意”的地方性法規《韶關市皇崗山芙蓉山蓮花山保護條例》(以下簡稱《條例》)正式誕生,于4月12日正式向社會公布,并于2019年7月1日起正式施行。

作為我市第三部實體性法規,《條例》內含怎樣的“山字經”?基于什么立法背景而出臺,又經歷了怎樣的“打磨”過程,其定位和目標如何?市十四屆人大法制委員會委員陳小雄,市人大常委會法制工作委員會相關負責人,韶關國家森林公園管理處副主任張朝斌進行了相關解讀。 

  背景 

從“十年議案”到地方立法 

“芙蓉山‘瘡疤’凸現,植被破壞,出現泥石流現象!”“‘三山’的綠化建設資金和管理人員、工人的工資無法統一投入,出現了一些亂建、亂采、亂砍、亂伐的現象!”——2004年,市第十一屆人民代表大會第一次會議期間,我市65名代表共同提出了《關于將市區皇崗山、芙蓉山、蓮花山納入城市生態公園規劃、建設和管理的議案》。手寫的議案里,“三山”(皇崗山、芙蓉山、蓮花山)瘡疤觸目驚心,代表疾呼力透紙背。議案提出要逐步將“三山”建設成為供市民休閑和游覽觀光的城市生態公園,讓“治山”成為民生與發展的底色。   

春有花,夏有蔭,秋有果,冬有景。皇崗山、芙蓉山、蓮花山被喻為韶關市城區的“綠心”“綠肺”“氧吧”,是城市的“后花園”,也是休閑、娛樂、休憩的好去處。隨著城市建設和開發對“三山”的侵蝕和破壞,以及到“三山”游玩人數的持續增加,各類破壞“三山”自然、人文環境的活動不斷加劇,自然、人文景觀保護和管理壓力也日益加大。   

仁者樂山,智者樂水。基于“治山”的持久性,這份“三山”議案因此通過大會決定,成為一份跨越10年的議案:通過決議后,政府職能部門提出實施方案,設計了近期、遠期規劃,提交人大常委會進行討論。根據方案,市人大展開了為期10年的議案督辦。我市也因此成立了韶關國家森林公園管理處,對“三山”森林公園進行統一建設和管理;劃定了“三山”森林公園紅線圖,彼時的公園控制總面積達到6.6萬畝,比原來增加了3.6萬畝,包括蓮花山、皇崗山、東風、田心、芙蓉山、稔菇山6個景區。   

隨著十年的議案督辦,韶關山城日益輝映:分期完成了包括林分改造、生物防火林帶建設、公路游道建設、水電通訊建設、廣場停車場建設等為主要內容的工程建設任務。“三山”有林面積由4.2萬畝提高到了5.8萬畝,森林覆蓋率由63.05%提高到了87.61%。通過人大代表的走訪和建議,“三山”有關景區取消了門票。據不完全統計,僅2014年“三山”接待游客達200多萬人次。“三山”還先后被評為市區新十景、省生態旅游示范基地。   

跨越十年,在市十三屆人大常委會第二十九次會議上,“三山”議案正式結案,“治山不止”“結案不等于終結”的呼聲卻不絕于耳:“改造樹種,做好森林病蟲防治迫在眉睫。”“要整合‘三山部隊’,整合編制加強管理。”“要處理好政府舉措與群眾的利益!”在疾呼聲中,“三山”基礎設施和景點建設有待加強、集體林地流轉和補償仍待完善、保護和管理工作力度有待加大等問題不斷熱議。由于現行的法律法規條文界定不明、過于寬泛,缺乏針對性和可操作性,執法工作薄弱,致使“三山”保護仍然乏力,距離建設山水韶關和宜居城市目標的實現仍有差距,一一成為結案后仍需探討解決的問題。   

為此,這場守護“市肺”的“接力賽”,也因此由“十年議案”走向地方立法。   

2016年,市人大常委會在充分聽取各方意見之后,堅持突出地方特色、急需先立的原則,在廣泛征求意見、反復研究論證的基礎上,經過市人大常委會主任會議研究,報市委同意,將皇崗山、芙蓉山、蓮花山保護立法列入韶關市人大常委會2017年立法計劃。2017年,市人民政府開始組織起草工作,由韶關市林業局牽頭通過委托第三方韶關學院法學院(韶關市地方立法中心)進行初稿的起草。   

初稿經市林業局在相關網站掛出,廣泛征集市各職能部門和社會意見的同時,起草單位邀請市人大常委會領導,林業局、法制局、韶關國家森林管理處相關人員赴惠州、佛山兩地調研、座談,聽取合理建議和借鑒有益經驗,進一步修改完善《條例》初稿,先后兩次提交市政府常務會議審議,根據市政府常務會議的審議意見,最后形成提請審議《條例》(草案)的議案,提交了市人大常委會。   

2019年3月28日,《韶關市皇崗山芙蓉山蓮花山保護條例》獲廣東省第十三屆人民代表大會常務委員會第十一次會議批準。4月12日,市第十四屆人民代表大會常務委員會發布公告,向社會公布《韶關市皇崗山芙蓉山蓮花山保護條例》(以下簡稱《條例》),定于2019年7月1日起施行。 

    內容 

“三十條”里的“山字經” 

翻閱刊載于報紙、網絡平臺的《條例》可見,全文共有三十條,包括了立法目的、適用范圍、保護原則、保護管理制度和具體措施、法律責任等內容,適用于韶關城區內皇崗山(含雞公山)、芙蓉山、蓮花山(含稔菇山)以及田心工區的保護、規劃、利用和管理,以及在其范圍內游覽、休閑、科學考察和進行文化教育等活動。“三山”保護規模合計3302.08公頃。   

“韶關的森林覆蓋率全省位居首位,美麗的青山綠水有必要以制度的形式鞏固起來,為它們的發展提供一個指導,這也是立法的現實性和必要性。”全程參與《條例》立法過程的市十四屆人大法制委員會委員陳小雄指出,《條例》因此在設置上,重點突出了四個方面的內容。   

他解讀道,其一是重點突出加強規劃保護,明確了編制“三山”保護規劃的程序、編制原則,與城市規劃的銜接,控制建設、禁止建設的要求,包括對“三山”周邊區域建筑的控制要求。“比如《條例》第十一條規定,‘三山’保護規劃編制過程中,市林業主管部門應當依法將規劃草案予以公告,并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見等。可以看到這個規劃的編制,是非常嚴格和高要求的,這一規定也為之后的保護規劃奠定了一個堅實的基礎。”   

陳小雄認為,《條例》其二是重點突出落實對現有資源的保護,包括對現有林木保護、護林防火的措施,以及對破壞森林資源行為的禁止性規定。“比如第十三條規定,‘三山’保護范圍內不得建設破壞森林資源和景觀、妨礙游覽、污染環境的工程設施,不得設立各類開發區;不得建設賓館、招待所、培訓中心、療養院以及與‘三山’森林風景資源保護無關的其他建筑物。已經建設的,應當按照‘三山’保護規劃逐步遷出。在第十六條,也規定了‘三山’保護管理機構應當建立護林防火責任制度,配備防火設施、設備,設置防火標志牌,劃定禁火區和防火責任區,制定森林防火應急預案,定期開展防火檢查,消除火災隱患。”   

他介紹,《條例》其三還重點突出加強城市森林公園建設,包括有關森林景觀提升的條款,提高森林風景資源的觀賞價值,建設完善公園基礎設施的要求。“比如第十八條明確,‘三山’保護管理機構應當根據其保護規劃培育具有地方特色的風景林木,保持當地森林景觀優勢特征,提高森林風景資源的觀賞價值等等。”   

此外,陳小雄認為《條例》還重點突出加強日常保護管理,包括鼓勵引導行為、對經營行為和有關活動的管理要求,以及對進入“三山”的公眾行為的管理要求等。   

市人大常委會法制工作委員會相關負責人說道,“《條例》厘清了‘三山’保護工作中各級政府、政府職能部門各自的職責定位,形成政府主導、部門履責、社會參與的多元管理制度。” 

     定位   

生態保護是手段“綠色福利”是目的 

“‘三山’對韶關有重要的生態地位。它們是城區的生態屏障,植被豐富,有喬木、灌木,針葉林、闊葉林等等,可以凈化空氣、涵養水源,物種也有845種之多。”韶關國家森林公園管理處副主任張朝斌介紹,在森林資源稟賦的條件下,病蟲害等自然破壞、山火和違規占用等人為破壞,仍然層出不窮。   

根據《條例》第三條,‘三山’的保護和利用應當遵循保護優先、科學規劃、合理利用、統一管理、持續發展的原則。在陳小雄看來,保護優先仍處第一位。“正如我們在調研的時候發現有亂砍、亂伐、亂耕種等現象,甚至有搞建設破壞了一整個區域的現象,如果不用法律保護起來,日久天長,這座山就可能就會廢掉了。”為此,這部地方性法規幾經商榷、研討、審議,最終以《韶關市皇崗山芙蓉山蓮花山保護條例》為題,強調保護優先,再談科學規劃、合理利用、統一管理、持續發展。   

在保護優先的前提下,讓“三山”釋放“綠色福利”,讓更多人共建共享,也成為這部地方性法規的初衷和定位。市人大法制工作委員會相關負責人介紹,為此,草案修改二稿根據城市公園建設的要求,確立了“三山”的保護和利用應當著眼于“三山”現有資源的保護利用,作為城市公共產品納入城市統一規劃、定位和建設,確保可持續發展。   

張朝斌認為,為了讓公眾享有“綠色福利”,《條例》也作了相應的規定,第十九條明確“三山”保護管理機構應當按照“三山”保護規劃完善景觀道路、觀景平臺、休憩設施、公共健身設施等建設,建設徒步、騎行等環山綠道,相應設置安全、環衛、殘障設施及服務標識。   

“綠色福利”的背后,是以人民為中心的立法理念。在“三山”,國有林地約占40%,集體林地約占60%,其中在集體林地中,“三山”的保護、規劃、利用、管理、發展,涉及到林農的切身利益。為此,《條例》第七條規定,市人民政府應當加大對“三山”保護的政策扶持,建立生態保護補償制度,依法維護村集體和村民合法權益。   

“我們不能只為了保護而保護。我們也到廬山等多地調研,到當地的村民村居去調研,召集他們來座談,包括林業部門、區政府負責人、人大代表、立法專家等等,反復研究。比如說集體林地里,樹是人家的樹,現在不允許他們去砍,不允許作為經濟發展的資源,他們怎么辦?所以要制定生態保護機制,怎么制定?我們跟財政、發改部門做過很多研討,要保證他們保護這片山得到的利益比經營要更多。地方建設好了,他們也是受益者。”陳小雄解讀道,“因此《條例》在以人民為中心的立法理念中,提出了建立生態保護補償制度。” 

  目標 

超前于規劃,法治促“創森” 

在粵北韶關,全市有林地面積1902.8萬畝,森林覆蓋率73.84%,森林蓄積量8917萬立方米,三項反映森林資源質量的主要指標均居廣東省地級市首位。   

4月10日,我市召開創建國家森林城市動員大會,動員廣大干部群眾迅速行動起來,全力開展創建國家森林城市各項工作,力爭到2021年建成全省乃至全國首個全域國家森林城市的地級市。   

其中,“創森”建設理念以“創建國家森林城市,建設生態善美韶關”為主題,按照“一核七星、三屏六廊、多節點”的整體空間布局,突出“點、線、面”有機結合,融入近自然森林理論、森林康養等綠色、低碳現代城市發展需求,展現“山水嶺南名城、宜居活力韶關”的城市特色風貌。   

在今年“創森”工作的開局之年,其中要求要始終保持森林資源核心指標全省領先,深入實施綠美南粵三年行動計劃、山水林田湖草生態保護修復工程試點等生態工程,力爭三年內完成人工造林面積7萬公頃;要加強森林資源管理,管住“一把火”,管好“一把刀”,管治“一條蟲”,嚴格執行《韶關市野外用火管理條例》,加強森林公安隊伍建設,結合掃黑除惡專項斗爭,保持對破壞國土綠化違法行為的高壓嚴打態勢。要發展綠色富民產業,大力培育油茶、茶葉、鐵皮石斛、中藥材等林下經濟,努力將生態優勢轉化為經濟優勢。   

這部充滿“綠意”的《條例》,正與創建國家森林城市相得益彰。正如《條例》第四條指出,要秉持“林在城中、城在林中、融城于山、融山于城、山城相融、山水相融”的建設理念,利用“三山”自然風景資源,建設可供公眾游覽、休閑、科學考察和進行文化教育等活動的城市森林公園。   

在“創森”吹響號角之際,陳小雄認為,《條例》從立法層面推動“創森”,形成人人有責的“創森”氛圍,如《條例》第八條規定,任何單位和個人有權舉報、投訴破壞“三山”自然環境、人文景觀和公共設施的行為。《條例》第九條指出,鼓勵、支持和引導單位和個人通過投資、捐贈、提供志愿服務、種植紀念樹、營造紀念林等方式參與“三山”保護活動。公眾在“三山”保護范圍內游覽、觀賞、休憩等活動應當遵守社會公德,舉止文明,遵守“三山”保護的制度規定,愛護環境和公共設施。   

“這部法規還明確規定了在‘三山’能做什么,不能做什么,比如說禁止采摘花草,不得吸煙,不得在樹木上刻畫,不能隨地大小便,這些都在條例里做了規定,讓老百姓進入‘三山’是一個優雅而且干凈舒適的環境。同時,把行政處罰關于罰款方面的已經提高到法律給予的最高限,比如說法律規定只能處罰3000元以下的,就處罰3000元,因為這是韶關的‘市肺’,我們要保護好它!”陳小雄說道。   

市人大常委會法制工作委員會相關負責人介紹,《條例》作為一部“超前”的地方法,走在“三山”保護規劃出臺前,為規劃提供方向、定下目標,待相應的保護規劃出臺、落實后,《條例》將進一步根據實際修改細化,為推進城市森林公園建設,提升韶關生態宜居城市品質“保駕護航”。 

 

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